Nota Técnica sobre o Substitutivo da Câmara dos Deputados ao Projeto de Lei nº 6.953-A, de 2002 do Senado Federal (PLS nº 439/1999 na Casa de origem), que dispõe sobre a proteção e defesa do usuário dos serviçoes públicos, prestados pela Administração Direta, Indireta e os Delegados da União.
Trata-se de Substitutivo da Câmara dos Deputados ao Projeto de Lei nº 6.953-A, de 2002, do Senado Federal (PLS n°439/1999 na casa de origem), que dispõe sobre a proteção e defesa do usuário dos serviços públicos, prestados pela administração direta, indireta e os delegados da União, mediante o qual se colina a regulamentação das Ouvidorias do Ministério Público.
A preposição legislativa inclui no contexto do signo “administração pública” as Ouvidorias do Ministério Público brasileiro, conforme prevê o art. 2°, III, do Substitutivo da Câmara dos Deputados:
“Art. 2°. Para os fins desta Lei, consideram-se: I- (…); III- administração pública- órgão ou entidade integrante da administração pública de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, o Ministério Público, a Advocacia Pública e a Defensoria Pública” (grifos não constam do original)
Penso, todavia, que a tentativa de regulamentação de Ouvidorias do Ministério Público através de projeto de Lei cuja iniciativa se operou no âmbito do próprio Congresso Nacional padece de inconstitucionalidade material e formal.
De início, registre-se que as Ouvidorias do Ministério Público não podem e nem devem ser inseridas no rol de órgãos da administração pública direta, indireta ou fundacional, simplesmente porque o Ministério Público não mais integra o Poder Executivo, circunstância que fora consolidada por meio da legislação infraconstitucional e, de modo marcante, após a promulgação da Constituição brasileira de 1988.
Se é verdade que o Ministério Público brasileiro necessita expedir atos administrativos para bem realizar seu mister constitucional, não menos é verdade que referidos atos são praticados por autoridade próprias do Parquet e não exógenas a ele:
Observe-se que a autonomia funcional, administrativa e orçamentaria do Ministério Público se encontram constitucionalmente conformadas, consoante explicitamente determina o § 2º do art. 127/CF, segundo o qual “ao Ministério Público é assegurada autonomia funcional e administrativa, podendo, observado o disposto no art. 169, propor ao Poder Legislativo a criação e extinção de seus cargos e serviços auxiliares, promovendo-os por concurso público de provas ou de provas e títulos, a política remuneratória e os planos de carreira; a lei disporá sobre sua organização e funcionamento”, ao passo que o § 3º do indigitado dispositivo refere que “o Ministério Público elaborará sua proposta orçamentária dentro dos limites estabelecidos na Lei de diretrizes orçamentárias”.
Consequentemente, vê-se que as autonomias outorgadas ao Ministério Público pelo sistema do direito positivo constitucional não se enfeixam em prerrogativas institucionais determinadas a servirem como um fim em si mesmo; muito diferentemente, ao revés, representam mero e simples instrumento a fim de que o órgão ministerial possa realizar integralmente a sua missão constitucional declinada, de forma solene, no art. 127, qual seja a de defensor da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.
Nessa linha de compreensão, entende-se como corolário da autonomia administrativa a organização e administração do Ministério Público a partir da própria instituição, por autoridades próprias, que atuam com liberdade de convicção como resultado da indicada autonomia.
Aqui, necessário se faz extremar o princípio institucional da independência funcional e a autonomia administrativa como prerrogativa institucional do Ministério Público: enquanto a independência funcional serve à liberdade de convicção, impedindo que o Membro do Parquet possa ser coarctado no exercício de suas atribuições, a autonomia administrativa se presta a impedir que o Ministério Público possa ser administrado por pessoa ou órgão estranho ao ninho da Instituição, além de impedir que a sua organização administrativa seja ditada por pessoa ou órgão do Poder Executivo, Legislativo ou Judiciário. Aliás, o art. 22, inciso IV da Lei Complementar n°75/93 acentua a prática de atos próprios de gestão como demonstração objetiva da autonomia administrativa do Ministério Público.
Com isso, entendo padecer de inconstitucionalidade material qualquer preposição legislativa que, não sendo originária do Ministério Público, tencione disciplinar a organização de Ouvidorias no âmbito da Instituição, e isso por duas razões realmente significativas. Em primeiro lugar, trata-se de claríssima ofensa à prerrogativa institucional prevista no § 2° do art. 127/CF, fundamentalmente por que aí reside tratamento autonômico ao Ministério Público, com propósito de lhe salvaguardar a prerrogativa quanto à criação de seus cargos e serviços auxiliares, dentre os quais, evidentemente, estão incluídas as relevantes Ouvidorias do MP no âmbito de órgãos do Poder Executivo, resplandece, ofuscantemente, a tentativa de condicionar a atividade ministerial a partir e com fundamento na perspectiva do Poder Executivo e do mandatário de plantão, e não a partir da perspectiva do próprio Ministério Público, o que delineia contornos mais do que graves quanto aos destinos da autonomia ministerial, mais ainda quando o Parquet tem se destacado no combate à corrupção e às mais distintas formas de rapinagem do erário, o que insidiosamente lhe atrai a ira daqueles que detêm o poder político.
E os arts. 13 a 17 do Substitutivo da Câmara dos Deputados apresentam minudente regulamentação das Ouvidorias, incluindo-se aí as Ouvidorias internas do Ministério Público, chegando mesmo a fixar prazo peremptório de 30 (trinta) dias para que a Ouvidoria encaminhe a decisão administrativa final ao usuário.
Outra evidente inconstitucionalidade é a de cunho orgânico-formal.
Com evidência, não cabe a iniciativa legislativa a membro ou comissão do Congresso Nacional, seja da Câmara dos Deputados ou do Senado da República, em tema de organização do Ministério Público brasileiro.
Deveras, nota-se o disposto no art. 61, caput, da Constituição Federal: “A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição”.
O dispositivo enuncia a denominada iniciativa legislativa concorrente ou comum.
Todavia, subsiste no Texto Constitucional de 1988 a iniciativa legislativa reservada ou exclusiva, que se materializa, dentre outras hipóteses, na prerrogativa de o Presidente da República principiar, de modo exclusivo, o processo legislativo brasileiro, tal como se dá, por exemplo, no art. 61, § 1°, II, d, cujo enunciado prevê o seguinte: “§ 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que: I- (…); II- disponham sobre: a) (…); d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas gerais para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios”.
Portanto, se a proposição parte do Congresso Nacional, temos a hipótese de inconstitucionalidade formal chapada, ou seja, se trata de incompatibilidade vertical com a Constituição que se manifesta de modo superlativo, evidente, claríssimo.
Porém, no caso sob exame, ainda que fosse o Presidente da República, a autoridade que principiasse o processo legislativo em questão- o que não se sucedeu-, ainda assim descambaria o projeto para a inconstitucionalidade formal.
Explico-me.
O art. 26, II, da LC nº 75/93 esclarece que “são atribuições do Procurador Geral da República, como chefe do Ministério Público da União: I- (…); IV- propor ao Poder Legislativo os projetos de lei sobre o Ministério Público (…)”.
Sem dúvida, se há iniciativa concorrente entre o Presidente da República e o Procurador Geral da República para o desencadeamento do processo legislativo relacionado a temas organizatórios do Ministério Público, tenho por certo, por induvidoso mesmo que há campo material que não prescinde da iniciativa do Procurador Geral da República que é precisamente aquele relacionado à organização do Ministério Público, que consulte com a sua relevante autonomia administrativa.
De conseguinte, se a disciplina de funcionamento das Ouvidorias do Ministério Público é assunto recoberto pela autonomia administrativa, somente o Procurador Geral da República poderá iniciar o respectivo processo legislativo por meio da apresentação de projeto de Lei à Câmara dos Deputados, cabendo ao Presidente da República, por exemplo, a iniciativa que contemple a criação de cargos de servidores da atividade meio.
Por fim, concluo que os arts. 2° e 13 a 17 do Substitutivo da Câmara dos Deputados ostentam inconstitucionalidade material por clara transgressão à prerrogativa da autonomia administrativa conferida ao Ministério Público brasileiro (§ 2º, art. 127/CF), ao passo que quando o Projeto de Lei padece de inconstitucionalidade orgânico-formal em virtude de imprescindível, no caso, a iniciativa do Procurador Geral da República.
Brasília/DF, 24 de junho de 2016.
MANOEL JORGE E SILVA NETO
Subprocurador Geral do Trabalho